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레일 칼럼/발언대

3기 신도시 교통대책에 바란다

국민들에게 실질적인 혜택을 주기 위한 교통대책은?

: 한우진(레일뉴스 칼럼니스트, 미래철도DB 운영자, 교통평론가)

 

 3기 신도시 교통망1


지난 19일 국토교통부는 3기 신도시 계획인 ‘2차 수도권 주택공급 계획을 밝혔다. 또한 기존 2기 신도시의 교통대책에 대한 불만이 누적되어 있던 관계로 수도권 광역교통망 개선방안도 발표하였다.

 

3기 신도시는 남양주 왕숙, 하남 교산, 인천 계양, 과천에서 지어지며, 각각의 교통대책도 제시되었다. 또한 기존 교통 불편 지역을 위해 수도권 광역교통망 개선방안이라는 이름으로 여러 대책들도 함께 발표되었다.

 

 3기 신도시 교통망2

 

사실 우리나라의 신도시 교통정책은 아쉬운 점이 많다. 예를 들어 안산선(4호선) 전철이 개통된 것이 1988년이었는데, 안산선은 미개발지에 선개통되면서 안산신도시의 발전을 견인하였다. 그러다가 1기 신도시(분당, 일산 등)에서는 해당 신도시를 향하는 전철이 입주 후 몇 년 뒤 개통으로 좀 늦어졌다. 예를 들어 분당신도시 첫 입주가 1991년이었는데, 분당선 전철 개통은 1994년이었다.

 

2기 신도시에서는 더욱 늦어져서 아직까지도 개통을 못하고 있는 경우도 있다(: 김포도시철도) 정부에서 3기 신도시 이야기를 꺼내자 2기 신도시 주민들이 기존 신도시 교통망부터 신경 쓰라고 말하는 이유다. 결국 신도시 사업이 진행될수록 교통망의 준비태세는 오히려 퇴보해 온 것이다.


 

    국토교통부_1기신도시와 2기신도시 지도


그러다보니 국토교통부는 이번 발표에서 교통대책을 꽤나 신경 써서 포함시켰다. 매우 고무적인 일이라고 생각한다. 다만 정부가 준비하는 교통대책이 국민들에게 실질적인 혜택을 주기 위해서는 아직도 신경 쓸 부분이 많다.

 

우선 첫째로 수도권 대중교통 요금체계의 종합적 정비가 필요하다. 이번 신도시 계획과 교통대책에서 정부는 수도권 광역급행철도 등의 철도망을 통해 중추 교통망을 조기 구축하겠다고 밝혔다.

 

이들 노선은 급행 및 간선, 대심도 형태이며, 이에 따라 역의 수가 적고 표정속도가 높은 특징이 있다. 또한 민자사업으로 추진되는 것도 주목된다. 이 같은 교통 서비스의 수준을 볼 때 요금은 현행 최상위 광역급행버스(M버스 등)보다 조금 높게 정해지는 것으로 전망되고 있다.

 

비록 서비스 수준이 높긴 하지만, 비싼 요금이라는 점은 신도시 주민들에게 부담이 될 것이다. 애초에 신도시가 서울의 주택수요를 분산하기 위한 것이었는데 이렇게 부담이 크면 그 효과도 떨어질 수밖에 없다.

 

사실 현재의 수도권 교통요금체계는 내재된 모순이 많다. 서비스 수준과 관계없이 민자 구간을 이용했다는 이유만으로 급등하는 요금, 서울시 버스는 경기도 버스와 달리 한 번만 타면 아무리 멀리가도 기본요금이라는 점, 전철은 친환경 교통수단이고 버스는 그렇지 못하여 승객을 전철로 유도해야 하는데 이를 반영하는 요금제도가 없다는 점 등등이다. 지역적으로도 봐도 서울로 향하는 잘 정비된 교통망을 갖춘 곳과 그렇지 않은 곳이 똑같은 요금을 내는 것이 과연 공평하느냐는 문제도 있다.

 

그래서 필자가 제안하는 것은 이번에 국토부가 마침 수도권 대중교통망에 신경을 쓰기로 한만큼, 서울과 수도권 사정에 적합하며 지속가능하고 효율적인 새로운 통합 요금제도를 만들어달라는 것이다.

 

이 같은 새로운 통합요금제도 구축에 대해 필자가 제시하는 몇 가지 원칙은 다음과 같다.

 

동일서비스 동일요금을 원칙으로 한다.

(반대로 말하면 낮은 서비스를 이용할 수밖에 없는 곳은 운임을 깎아줄 필요가 있다)

더 좋은 서비스를 이용할 경우 합당한 추가 부담을 하도록 한다. (운영사업자가 서비스 개선을 하기 위한 동기부여가 될 수 있다. 하지만 전철의 완급혼합 운행방식처럼 고도로 통합된 상호 보완 시스템의 경우에는 요금을 다르게 하는 게 비합리적이다)

친환경 및 공간-에너지 효율적인 교통수단에 요금 인하여력을 지원한다. (이를 통해 승객에게 친환경 교통수단을 이용할 동기를 부여한다)

새로운 교통수단(: 스마트 모빌리티)과 새로운 회사가 쉽게 참여할 수 있는 확장성을 갖춘다.

요금 부담자와 대중교통 이용자의 분리를 활성화시킨다. (: 회사가 직원에게 정기권을 현물 지원하는 등의 제도, 대중교통 이용 전자상품권 등)

 

 

사실 지금은 지하철과 버스의 이용거리를 합하여 요금을 내는 게 너무나 당연하게 생각되지만, 2004년 이전에만 해도 버스와 지하철의 요금은 별도였다. 환승을 할수록 손해를 보는 구조였기에 환승을 할 수 밖에 없는 대중교통의 경쟁력이 떨어지는 결정적인 이유였다.

 

그러나 2004년 서울시 대중교통개편과 함께 통합요금제가 시행되자, 대중교통이 많이 활성화되었다. 지방정부에서는 시민들의 요금부담이 줄어든 것을 주로 강조하지만, 사실 요금체계가 합리화되었다는데 더 큰 의미가 있다.

 

한편 이 같은 수도권 통합요금제가 그동안 수도권 대중교통의 경쟁력 강화와 수요 증대에 큰 역할을 해온 것은 맞지만, 앞으로 새롭게 변화하가는 교통 환경에 부응하기 위해서는 새로운 혁신이 필요하다.

 

현행 통합요금제에 포함되어 있는 모순을 줄이고, 승객들이 돈을 낸 만큼 그에 맞는 서비스를 받을 수 있게 해야 한다. 제공된 서비스에 비해서 너무 비싸도 안 되고, 너무 싸도 안 된다. 싸면 좋은 것 아니겠느냐고 할 수도 있겠지만, 특정 교통수단이 서비스 수준에 비해 너무 운임이 싸면 다른 교통수단과의 관계에서 교란이 발생한다. 마치 시장에 덤핑이 들어온 것 같은 상황이 된다. 대중교통 수요와 공급에도 왜곡이 생긴다. 결국 서비스의 차이가 운임의 차이에 반영되지 않으면 각종 비합리와 모순이 피어오르게 된다.

 

 

한편 새로운 대중교통 요금제에서는 정책적인 요금 변동이 가능하도록 운신의 폭을 넓혀 주는 것도 필요하다. 예를 들어 어떤 시()우리 지자체는 시민 복지와 경제 활성화를 위해 대중교통 요금을 더 낮추겠다고 하는 것도 가능하다. 이미 경기도 마을버스 요금은 지자체마다 다른 것으로 일부 실현되어 있기도 하다. 지자체마다 사정이 다른데 똑같은 요금제를 쓰는 것 자체가 이미 문제다. 특히 경기도는 도시지역과 농촌지역이 확연히 구분되어 더 문제가 된다.

 

궁극적으로는 교통수단을 차량이 아닌 서비스로 보는 MaaS(Mobility as a Service)의 개념을 도입하는 방향으로 가야 할 것이다. 영화표를 사는 게 아니라 영화를 본 만큼 돈을 내는 넷플릭스나, 서버나 소프트웨어를 구매하는 게 아니라 이용한 만큼 돈을 내는 클라우드 컴퓨팅의 개념이 이제 수도권 대중교통에도 도입되어야 할 차례인 것이다.

 

하지만 최근의 택시 갈등의 사례에서 보듯이 요금제 같은 민감한 제도를 바꾸는 것은 쉬운 일이 아니다. 이 때문에 수도권 통합요금제가 첫 도입된 이후로 큰 변화를 하지 못하고 누더기처럼 조금씩 고쳐온 것이다.

 

특히 민자철도 사업자 같은 개성 있는 구성원들이 제도에 들어올 때마다 진통이 심했다. 수도권 광역급행철도의 요금도 지금은 수면 아래 가라앉아 있지만, 개통에 즈음하면 요금 정하는 것으로 분명히 논쟁이 또 발생할 것이다. 앞으로도 이러한 소모적인 일을 반복해서는 안 되며, 새로운 구성원을 효율적으로 포함시킬 수 있는 확장성 있는 수도권 대중교통요금 플랫폼이 필요하다. 개인적으로는 내년 3월 출범할 대도시권광역교통위원회가 1순위로 추진해주었으면 하는 사업이다.

 

 

두 번째로 신도시 교통정책을 추진할 때 버스 노선 개편에 교통정책 성공의 명운을 걸어야 한다.

    

 국토교통부/수도권에서 운행중인버스 광역버스


이번 국토부 발표에서 버스 정책은 M버스나 Super BRT등 굵직한 것 위주로만 발표되었다. 이들과 연계할 수 있는 환승센터도 (서북부)수색역, (서부)김포공항역, (서남부)선바위역, (동북부)강일육교, (동남부)청계산역 등이 제시되었다. 분명히 필요한 사항이지만, 결국은 시설만 제시된 셈이다.

 

비단 교통뿐만이 아니라 우리나라의 고질병중 하나가 하드웨어에 비해 소프트웨어를 경시한다는 점이다. 전산 분야에서는 컴퓨터 기계를 사면 프로그램은 무료로 따라오는 것이라고 생각한다. 마찬가지로 실물을 납품하는 것에 비해 지식 컨설팅 서비스는 가치를 충분히 인정받지 못한다.

 

국토교통 분야도 마찬가지라서 토건 위주의 하드웨어는 중시하지만, 그 위에서 소프트웨어인 교통체계를 어떻게 잘 운영할지에 대한 고민이 부족하다. 환승센터만 만든다고 모든 문제가 해결되는 게 아니다. 환승센터를 이용할 수 있는 최적의 버스노선망이 필요한데 우리나라는 항상 이것이 아쉬울 때가 많았다.

 

아무리 국토교통부가 나서서 신도시를 잘 지어놓고, 교통기반시설을 잘 갖추어 두어도, 버스는 결국 해당 지자체가 관할하게 된다. 그런데 지자체마다 능력과 성취가 제각각이다. 의정부처럼 경전철을 지어놓고도 중복되는 버스 노선 조정에 손도 못 댄 곳이 있는가 하면, 인천처럼 꽤나 적극적으로 버스 노선을 손보아 도시철도 2호선의 수요를 크게 늘린 곳도 있다.

 

이번에 정부가 발표한 3기 신도시에 GTX같은 중요한 전철역이 생겼다고 해도, 결국 집에서 역까지는 버스로 가야 한다. 이 버스 노선망을 얼마나 제대로 만드느냐에 따라 교통편의는 크게 달라진다.


 

    파주시 / M버스


지금 2기 신도시들도 마찬가지다. 신도시마다 버스노선망의 완성도가 많이 다르고 이는 결국 도시 경쟁력의 차이를 가져온다. M버스만 늘린다고 능사가 아니다. 보유하고 있는 M버스의 개수가 신도시 교통의 편리함을 결정한다고 생각하는 것은 1차원적 양적 사고방식이다. 기존 버스시설과 철도에 최적화된 버스망을 만들어내는 일이 우리에게 주어진 과제다. 마치 고차원적 퍼즐을 푸는 것 같은 일이다.

 

결론적으로 국토부는 버스를 지원하는 시설을 짓고, M버스 몇 개 만들었다고 손 떼면 안 된다. 지자체들과 함께 어떻게 하면 기존 및 신규 철도망과 효율적으로 통합될 수 있는 편리한 버스노선망을 만들 것인지에 대해 진지한 고민과 연구를 계속 해주었으면 한다. 연구용역 발주한다고 끝날 문제가 아니며, 각종 워크샵 등을 통해 중앙정부와 지방정부가 꾸준히 머리를 맞대고 해결해 나가야 할 핵심 과제다.

 

 

마지막으로 자가용 수요 억제 대책이 시행되어야 한다.

 

이번 3기 신도시 등의 수도권 광역교통망 개선대책은 그동안 국토부가 많은 비판을 받고 작심하여 발표한 것이다. 이 같은 교통대책 실행을 위해 수분양자들이 부담할 광역교통시설부담금이 크게 늘어날 것까지 전망되고 있을 정도다. 상황이 이런데도 이번 정책들까지 교통난 해소에 도움이 안 된다면 국토부로서 정말 그야말로 대책이 없는 상황에 몰리게 될 것이다.

 

사실 대중교통이 활성화되지 않는 주된 이유는 그만큼 자가용이 편리하기 때문이다. 서울같이 대중교통이 국내를 넘어 세계 최고 수준으로 잘 되어 있는 곳조차 자가용 수단분담률을 24%아래로 내리지 못하고 있다. 서울이 이정도니 신도시가 아무리 노력을 해도 도시 내 및 광역교통의 자가용 분담률을 낮추는 건 쉽지 않을 것이다.

 

자가용은 철도에 비해 공간 효율성, 에너지 소비, 온실 가스 배출, 안전 등에서 불리하다. 따라서 자가용 이용은 줄이고 철도 이용을 높일 필요가 있다. 우선은 대중교통 이용을 편하게 해주어야겠지만, 그래도 자가용이 줄지 않는다면 자가용 억제 대책도 시행할 필요가 있다.

 

예를 들어 신도시에서 서울로 향하는 신규 도로를 유료화하고 그 수익의 일부로 서울로 향하는 전철의 요금을 낮추는 방법이 있다. 사람들은 이익을 보는 편에 서려고 하기 때문에 행동의 변화를 이끌어내기가 용이하다. 정부 입장에서도 중간에 서서 돈을 받아다가 그 돈을 쓰는 구조이다 보니 추가 비용이 안 드는 장점이 있다.

 

 서울시/개회역 광역환승센터 

 

아울러 이번만큼은 환승주차장을 제대로 만들어보자. 철도의 높은 수송력에 비해서 주차면이 너무 적다. 또한 철도역이나 환승센터에 설치되는 환승주차장 이용 시 불편한 점 중 하나는 주차를 하거나 차를 뺄 때 시간이 많이 걸린다는 점이다. 이 같은 시간낭비 때문에 사람들은 그냥 차를 타고 서울로 가는게 낫겠다는 생각을 하게 된다. 따라서 동선이 짧고 고도로 집적화된 자동화 주차장을 도입하든지, 환승주차장에서 실비로 발렛파킹 서비스를 제공하는 것이 대안이 될 수 있다.

 

또한 카드 전용 환승주차장은 교통카드만 이용하면 저절로 환승할인을 받을 수 있는데, 모르는 사람들이 여전히 많은 게 문제다. 반대로 일반주차장은 주차권에 지하철 역장의 도장을 받아온다는 아날로그 방식의 극단을 보여주고 있는데 이것도 좀 개선이 되었으면 좋겠다. 사실 교통카드의 사용기록은 스마트폰의 NFC지원 앱만 있어도 쉽게 확인을 할 수 있는 사항이다.

 

수도권 광역급행철도라는 최상급 광역철도가 제공되는 만큼 자가용 수요억제책도 좀 더 강하게 시행될 필요가 있다. 지금까지는 대중교통망부터 확충한 후에 수요관리를 하라는 반발이 있었지만, 처음부터 제대로 된 광역철도를 만든다면 교통수요관리 시행에 명분이 생긴다.

 

신도시 구상단계부터 자가용 수요를 억제하는 방안을 도시 구조에 녹여내고, 교통수요를 어떻게 효과적으로 광역철도로 이전시킬지에 대해서도 보다 세심한 준비가 필요할 것이다. 보기에만 그럴듯해 보이는 시설 몇 개 짓고 끝내버리는 식은 절대 안 된다. 대중교통 중심도시를 목표로 했지만, 승용차 분담률이 80%에 이르고 있는 세종시의 실패를 반복해서는 안 될 것이다.

 

 

또 하나 강조하고 싶은 것은 자가용 수요는 그대로인 채, 남은 수요를 가지고 광역버스와 광역철도간의 수요 뺏기 경쟁이 일어나서는 안 된다는 점이다. 지금 우리나라에서는 똑같은 경로에 대해서 정부가 버스에도 지원을 하고 철도에도 지원을 하는 이상한 모습을 볼 수 있다. 광역버스를 활성화시키기 위해 지원금을 투입한다. 그러면 승객은 광역철도에서 광역버스로 이전한다. 결국 이 때문에 철도의 수입이 줄어들면 또 철도에 지원을 한다.

 

이는 마치 붉은 여왕효과와도 같다. 버스와 철도에 끊임없이 정부 지원금을 투입하지만 결국 버스와 철도를 합친 대중교통의 분담률은 현상유지를 할 뿐이다. 정말 중요한 것은 자가용 분담률을 낮추는 것인데도 말이다.

 

이를 해결하기 위해서는 철도가 유리한 쪽은 철도 중심으로 지원하고, 버스가 유리한 쪽은 버스 중심으로 지원할 필요가 있다. 대체로 철도는 장거리 이동 서비스에 유리하고, 버스는 단거리 접근 서비스에 유리하다. 각자 자기분야에 특화되어 경쟁력을 높이고, 서로 환승하여 이용함으로서 전체 경쟁력을 높이는 방향으로 대중교통망을 구성해야 한다.

 

광역철도가 접근성을 높이기 위해 역을 과다하게 많이 만들려고 할 때, 또는 버스가 철도와 동일한 경로의 장거리 노선을 운영하려고 할 때 정부는 이것에 투자를 하거나 지원금을 주는 것을 다시 생각해보아야 한다. 그 돈으로 접근성이 뛰어난 버스 노선을 만들거나 장거리에서 빠르게 이동할 수 있는 철도에 투자하는 게 더 합리적인 선택일 것이기 때문이다. 이렇게 앞으로는 대중교통에 투자시 낭비적인 요소가 없도록 해야 할 것이다.

 

아울러 자가용에는 각종 부담을 지워 자가용을 이용하는 것의 매력을 떨어뜨리도록 해야 한다. 자가용 이용자들이 반발을 할 수 있겠지만, 이 부담금을 대중교통에 투자한다면 충분한 명분이 된다. 자가용 이용자로서도 부담을 더 한 만큼 도로가 원활해지는 효과가 생기므로 얻는 혜택이 분명히 있다.

 

이밖에도 자가용 수요를 줄이기 위해서는 다양한 대체 수단들을 이용할 수 있도록 해주어야 한다. 카셰어링, 무인버스, 퍼스널 모빌리티, 카풀, 각종 신연료 충전소 등 그동안 규제에 막혀 본격 시행하지 못했던 다양한 대체 교통수단들이 신도시에서는 적극 활용될 수 있도록 해주었으면 좋겠다. 경제자유구역이나 규제프리존 같은 개념을 교통에도 도입하자는 것이다.

 

이와 같은 정책들을 통해, 신도시의 자가용 분담률을 낮추고 대중교통 분담률을 높여야 할 것이다. 지금까지 잘 되지 못했던 이 같은 정책이 새로운 신도시에서는 제대로 실현되기를 기대한다.

 

 

   국토교통부 수도권광역급행철도A노선 착공식


그동안의 신도시 교통정책은 성과도 있었지만 아쉬운 점도 많았다. 벌써 3기 신도시라면, 이번 신도시들은 그동안의 문제들은 확실히 해결한 모습을 보여주어야 한다. 입주보다 늦은 개통 같은 고질적인 문제는 물론이거니와, 효율성과 지속가능성 측면에서 한층 발전된 모습을 보여주어야 한다.

 

대중교통도 제대로 준비하지 않고서 자가용 수요가 줄어들기를 기대하는 것은 어불성설이다. 대중교통에 충분한 정부투자가 필요하다. 그렇다고 해서 같은 경로를 달리는 버스와 철도에 동시에 돈을 쓰는 묻지마 투자 방식은 버려야 한다.

 

한편 아무리 대중교통에 투자를 해도 어느 이상 자가용 수요를 줄이기는 어렵기 때문에, 자가용 억제 대책도 체계적으로 시행할 준비를 해야 한다. 선출직 시장의 인기영합적인 정책으로 신도시 교통정책이 망가져서는 안 될 것이다.

 

이번 신도시 및 수도권 교통대책에는 철도분야가 꽤 많이 포함되어 있어서 철도를 좋아하는 필자를 설레게 하였다. 물론 타당성평가 등 앞으로 갈 길은 멀 것이다. 천릿길도 한걸음부터 시작할 필요가 있다.

 

또한 이들 대용량의 빠른 철도들은 국토부가 직접 밝혔듯 수도권 교통의 중추망(backbone frame)을 구성하는 중요한 철도다. 그만큼 사람들에게 영향도 많이 주는 만큼, 수도권 시민들과 더 많은 소통을 통해 정부와 시민들이 함께 만들어 나가는 철도가 되기를 바란다. 그래야 사업 추진 중간에 발생할 수 있는 다양한 민원들이나 장애요소들에 대해 선제적으로 대응할 수 있을 것이다.

 

수도권 광역교통망 개선을 위해 노력하시는 모든 분들께 감사드리며, 앞으로도 끊임없는 영리한 노력을 통해 수도권 교통문제라는 말 자체가 없어지기를 기대한다. 예산에는 한계가 있지만, 창의력에는 한계가 없다.*

 

 

 

 

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