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기획특집/연재

JR7개 회사의「수익격차」어떻게 하면 해결할 수 있을까?

  (서울:레일뉴스)최경수 편집위원 = 현대의 세상은 변화가 심해 강산는 커녕 "일년이면 강산도 변한다"라고 해도 좋을 정도의 상황이다. 규모가 커서 어느 쪽이냐면 20세기 산업 유산처럼 파악되는 철도도 예외는 아니다. 레일 위를 철차륜(鐵車輪)을 장착한 차량이 달린다는 일반적인 철도라는 형태 자체는 19세기부터 변하지 않았고, 앞으로도 같은 모습을 계속 유지할 것이다.


  

 - 국철 분할 민영화에서 지난해 30년. 여객회사 간의 수익격차는 여전히 크다


  그렇지만 철도의 역할이라든지, 더 말하면 필요성은 미래사회의 동향에 따라서 변화할 것임이 틀림 없다. 대기업·중소기업의 각 사철(私鐵)과 공영(公營), 제3 섹터 철도와 비교하면 JR 7개회사는 영업지역이 광대하고, 조직도 거대하다. 다만, 앞으로도 안전한가 하면 그렇지도 않다.


▣ JR는 어떤 이념으로 발족했는가? 


  일반적으로 JR 홋카이도(北海道), JR 히가시니혼(東日本), JR 도카이(東海), JR 니시니혼(西日本), JR 시코쿠(四國), JR 규슈(九州), JR 화물(貨物)이라고 부르는 7개 회사는 2017년 4월 1일로 출범한 지 30년을 맞았다. JR 7개 회사의 모습은 지금은 공기처럼 당연하게 느껴지지만 국철 시대(國鐵時代)에는 상상도 못 했던. 분할 민영화 계획이 발표됐을 때조차, 적어도 필자(筆者)가 보기에는 그 전모(全貌)를 잡지 못한 것을 기억한다. 그만큼 현실성이 부족했다.


  정부가 1983년 6월에 설치한 일본 국유철도 건설 감리위원회(이하 위원회)는 국철분할 민영화 방안을 마련하여 1985년 7월, 나카소네 야스히로(中曾 康弘) 총리대신에게 답신하였다. 답신서(答申書)는 "국철개혁에 관한 의견 ― 철도의 미래를 개척하기 위하여 ―"라는 제목으로 국철은 왜 분할 민영화돼야 하는지 그리고 새롭게 탄생하는 오늘의 JR 7개 회사는 어떤 모습으로 하는 것이 최선인 것인가 하는 점을 지금 읽어도 쉽게 설명되어 있었다.


  국철분할 민영화에 대해서 약간 이해하지 못한 필자는 일반에게도 공개된 이 답신서를 읽었다.


  라고 말하고 싶지만 사실은 대충만 훑어보고 있지 않았다. 그러나 다시 숙독하면 새삼 큰 발견을 얻었다. 왜냐하면, JR 출범한 지 30년이라는 역사를 쌓아 온 가운데 JR 7개 회사가 어떤 이념으로 내려 왔는지 자세히 이해할 수 있기 때문이다.


  국철을 분할할 때 다양한 방안이 나온 가운데 왜 오늘의 모습에 진정된 것인지 그리고 다른 방안은 왜 채용되지 않았는지가 자세히 적혀 있다. 자료로서의 가치는 매우 높고, 그리고 지금은 눈에 띄는 기회도 적어진 문서이기 때문에 좀 길게 인용한다.


  당 위원회는 이들의 요청을 종합적으로 감안하여 여러 각도에서 분할방안을 검토했다. 예를 들어 지역적으로 가급적 작은 경영단위로 분할한다는 관점에서 현재 전국에 30군데 있는 철도관리국(홋카이도 시코쿠, 규슈 및 신칸센(新幹線)의 각 총국포함)을 기초로 하고, 어느 정도 이를 통합한 형태의 분할방안을 검토하였다. 그러나 철도관리국을 기초로 한 이런 분할 안(案)에는 기술상의 문제가 크고, 수익차이가 현저하여 위에 안정적 경영을 위한 기초가 되는 노선을 갖지않는 사업체가 상당수 나온다.


  이들의 요청이라 함은 경영단위는 작은 지역에 밀착시키고, 이용자에게는 회사 간의 승차는 불편을 강력히 배제하고, 편리성을 꾀하자는 것이다. 크게 두 가지로 나누는 요청은 사실 모순을 담고 있어 이 점이 분할의 어려움을 말하면 동시에 두고 과제를 남겼다.


  국철 철도관리국이 맡는 범위는 오늘 JR 여객회사 6개 사업본부와 지사와 같다고 생각해도 무방하다. 오늘 JR 히가시니혼(東日本)의 도호쿠(東北) 지구에는 센다이(仙臺) 지사, 모리오카(盛岡) 지사, 아키타(秋田) 지사, JR 센다이 병원, 도호쿠 공사사무소의 5개 지사가 있는 이들 중 센다이, 모리오카, 아키타의 3개 지사는 각각의 철도관리국이었다.


  필자는 졸저(拙著)『JR은 살아남을 수 있는가?』의 본문 중 JR 히가시니혼의 도호쿠 지구를 분사시키겠다는 방안을 내놓았다. 필자가 내놓은 방안은 당시도 검토되었지만 "안정경영을 위한 기초가 되는 노선이 없는 "때문에 기각되었다. 그러나 필자는 지금과 같은 회사 내 수익격차가 JR을 장래 괴롭힌다고 생각하여 가급적 지역에 뿌리내린 영업지역을 제안하고 싶었다.


▣ 구간 분할은「부자연」을 낳는다.


  안정적인 경영기반 확보의 관점으로부터 종래 구간구분을 단위로 사업체 간 수익차이가 최대한 평준화하는 형태로 이들 구간을 조합하겠다는 방안을 검토하였다. 이 방안에는 수익력이 큰 노선이 일부지역에 치우치고 있어 이들을 각 사업체의 핵심노선이 되도록 분할하면 결과적으로 여객 유동실태에 적합하지 않고, 지역적으로 부자연스러운 형태의 분할이 되어 버린다.


  국철시대의 구간구분에는 본선이라고 불린 도카이도 센(東海道線)은 지선으로써 야마노테 센(山手線), 아카바네 센(赤羽線), 요코하마 센(橫浜線), 오사카 환상 센(大阪環狀線)이라고 하는 당시만 해도 흑자였던 노선을 거느리고 있었다. 이는 너무 불공평하다. 심지어 오늘 야마테 센과 아카바네 센은 별도 구간구분인 도호쿠 센과 연결해도 강해서 만일 이러한 분할이 실시됐다면 도쿄(東京)라고 하는 대도시에서 할 교통기관의 모습에서 거리가 됐을 지도 모른다.


  게다가 신칸센이 고속 교통기관으로써 역할에 비추어 그 이용의 일체성을 확보한다는 관점에서 신칸센 전체를 하나의 사업체라며, 재래선을 지역경제 블록단위로 분할하는 방안도 검토하였다.그러나 이 방안에는 재래선 사업체에 안정경영을 위한 기반이 되는 노선을 갖지 않을 것이 나오는 외 기능 면에서 볼 때도 신칸센의 피더 기능을 가지는 재래선에 대해서는 신칸센과 일체적으로 운영하는 것이 바람직한 경우가 있는 점에 문제를 남겼다.


  JR 신칸센(新幹線)과 JR 도쿄(東京), JR 나고야(名古屋), JR 오사카(大阪)……라고 하는 분할 방안은 지금도 지지하고 있다고 필자는 실감한다. 왜냐하면 JR 히가시니혼(東日本), JR 도카이(東海), JR 니시니혼(西日本)이라고 하는 혼슈(本州)의 JR 여객회사 3곳이라도 각 회사 간에 수익차이는 존재하기 때문이다.


  수익격차의 큰 요인이 되고 있는 신칸센만 나눈다는 생각에도 일리(一理)가 있다. 거기에 신칸센과 재래선을 하나로 해도 수도권과 게이 한신권(京阪神圈)에는 도카이도 신칸센(東海道新幹線)의 JR 도카이와 재래선의 JR 히가시니혼, JR 니시니혼이 별도의 회사에서 특히 하나가 되어 있지 않았다.


  그렇다고 지금 소개한 듯한 분할방법에는 정비 신칸센(整備新幹線)의 개통과 상환으로 병행 재래선의 경영을 분리한다는 방안은 채용할 수 없으므로 도호쿠 신칸센(東北新幹線)의 모리오카(성강) ~ 신 아오모리(新靑森) 간, 호쿠리쿠(北陸), 규슈(九州), 홋카이도(北海道)의 각 신칸센은 지금과는 다른 경영형태에서 개통했는지도 모른다.


▣ JR 각 회사가 현재 모습이 된 배경


  그럼, 오늘의 분할방법이 어떤 근거로 정해졌는지 답신서에서 인용한다.


  1. 현재 여객유동의 실태와 철도수송에 부과된 향후의 역할을 생각하면 수도권 및 킨키권(近畿圈) 등 대도시권 내 교통분야에 대해서는 분할로 수송량이 많은 여객유동을 분단(分斷)하지 않고 이를 일체적으로 경영하는 쪽이 서비스 저하를 막고, 분할에 따른 비용을 최대한 줄이는 데 바람직하다. 또 신칸센에 대표하는 도시 간 수송분야에 대해서도 서비스 향상 등에 의해서 항공, 고속도로 등과 치열한 경쟁에 견디려면 가능한 한 여객유동의 단결에 배려하여 분할해야 한다.


  2. 이런 관점에서 혼슈에 대한 여객유동의 정리한 것을 보면


    ▲- 도쿄의 국철구간을 비롯한 수도권 교통과 수도권과 연결한 도호쿠(東北) 지방 및 코신에         츠(甲新越) 지방의 도시 간 유동을 담당하는 도호쿠(東北)·죠에츠 신칸센(上越新幹線)          등을 하나로 한 그룹


    ▲ 도시 간 수송분야에는 가장 수송량이 많은 수도 권과 긴키 권의 양대 도시 권 사이의 유         동을 담당하는 도카이도 신칸센(東海道新幹線)과 나고야(名古屋)를 중심으로 한 결말을          가진 주쿄(中京) 권의 교통을 하나로 한 그룹


    ▲  게이 한신(京阪神)의 국철구간을 중심으로 하는 킨키(近畿) 권의 교통 및 킨키(近畿) 권         의 강한 유대를 가진 니시니혼의 도시 간의 유동을 담당하는 산요 신칸센(山陽新幹線) 및         호쿠리쿠(北陸) 지방을 하나로 한 그룹의 세 가지로 크게 나눌 수 있다.


   이 경우 여객유동의 그룹 내 완성도는 98%에 도달하는 높은 것이다.


  또 홋카이도(北海道), 시코쿠(四國), 규슈(九州)의 세 개 섬에 대해서는 여객유동의 지역 내 완성도가 95%~99%로 이것도 매우 높다.


  이상으로부터 고려하여 혼슈(本州)에 대해서는 위에서 말한 3개 그룹으로 나누면 함께 홋카이도(北海道), 시코쿠(四國), 규슈(九州)를 분리한 전국 6개 영역으로 분할하는 것이 적절하다.


  화물 운송사업을 여객 운송사업과 분리, 전국 일원에서 영업을 하도록 분할한 이유도 본다.


    ▲ 화물부문에 대해서는 화물의 유동실태나 열차운행 실태, 또 업무 운영방식 등에서 여객부문과 사정이 크게 다르다는 것을 충분히 고려할 필요가 있다. 또 현재 객화(客貨) 일체의 운영 체제하에서 경영책임이 불명확이며, 화물부문의 합리화·효율화를 크게 늦추고 결과적으로 국철 경영 전체에도 악영향을 미치는 등 다양한 문제가 발생하고 있는 것도 유의해야 한다.


    ▲ 이런 사정을 있는 철도 화물수송이 앞으로도 상응하는 역할을 해내기 위해서는 경영책임을 명확히 하고, 화물수송에 걸맞게 경영시책을 전개할 수 있는 체제를 확립하는 것이 불가결의 조건이다. 이 때문에 여객부문을 아래에서 설명하듯이 분할(필자: 현행 JR 6개 여객회사 분할)하는 것을 전제로 화물부문에 대해서는 여객부문에서 경영을 분리하고, 그 사업특성에 따라서 전국 일원적으로 철도 화물사업을 운영할 수 있는 독립한 사업체로 한다.


  이렇게 현재의 JR 각 회사가 탄생하였다. 위원회의 의견은 당연하지만 어딘지 모르게 결론을 먼저 내리고, 이유를 뒤에서 붙여진 것처럼 느껴진다. 왜냐하면, 여전히 여객회사 간의 수익차이는 크기 때문이다.


  사실 위원회도 국철을 어떻게 분할되었더라도"사업체 간의 수익차이가 최대한 평준화하도록"이라는 목표를 달성하기는 어렵다고 생각하였다. JR 여객회사 간의 수익차이는 혼슈(本州)와 홋카이도(北海道), 시코쿠(四國), 규슈(九州) 사이, 혼슈(本州)에도 3개 회사 간에는 조건이 다르기 때문이다.


▣ 신칸센 수익격차


  현행의 분할방안을 제안하면서 "안정적인 경영기반의 확보에 대해서는 별도의 수익조정 조치를 강구함으로써 보증하는 확보"하는 것으로써 JR 홋카이도(北海道), JR 시코쿠(四國), JR 규슈(九州)의 3개 회사가 철도사업에서 생긴 손실을 경영안정 기금운용 이익으로 보완 시스템을 강구한다. 한편, 혼슈(本州)의 JR 여객회사 간의 수익차이는 신칸센철도 소유기구를 설치함으로써 해결하려 했다.


  먼저 언급한 대로 수익차이는 신칸센, 그것도 도카이도 신칸센(東海道新幹線)을 어느 회사가 소유하느냐에서 생기기 때문이다. 거기에서 신칸센은 JR 여객회사가 소유하지 않고, 국가가 설치한 기관의 소지품으로써 영업하는 JR 여객회사에 대여하면 된다고 생각했다.


  신칸센철도 소유기구는 혼슈(本州)의 JR 여객회사 3개 회사가 각 신칸센을 사들이는 것으로 한 결과, 역할을 마치고 1991년 10월 1일에 폐지되었다. 위원회가 고심한 결과 생겨난 분할방안은 이 시점에서 그때 무너져서 버렸다고 말해도 좋다. 한편, JR 화물은 화물운송 전문으로 전국 일원의 조직으로 출범하였다.


  위원회는 국철(國鐵)의 영업 마지막 날이 되는 1987년 3월 31일에 해산하였다. 그 후 JR 각 회사의 동향에 대해서 위원 각자의 의견은 물어보았지만 위원회와 어떠한 견해가 나왔는지는 알 길이 없다.


     - 資料 :  東洋經濟 新報社, 2018. 9. 19.

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