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레일 칼럼/발언대

의정부경전철 파산에 대한 유감

의정부경전철 운영에 아쉬웠던 것 들

                                                   한우진(레일뉴스 칼럼니스트, 미래철도DB 운영자, 교통평론가)

 




지난 201271일 개통한 의정부 경전철이 지속된 적자 끝에 파산수순을 밟고 있다. 사실 우리나라에서 철도운수사업이 적자를 내는 것은 흔한 일이지만, 이렇게 파산까지 가는 일은 드물다.

 

경제가 성장하던 시기에는 철도만 지으면 사람들이 저절로 알아서 철도를 이용했다. 운임이 낮아 적자를 볼지언정 수요는 다들 충분하게 나왔다. 늘어나는 세입으로 철도사업을 어떻게든 유지할 수 있었다. 하지만 21세기 들어 경제성장이 둔해지고 고령화와 함께 인구 증가가 정체되자, 도시철도 조차도 수요 확보에 어려움을 겪는 일이 늘어나고 있다.

 

의정부 경전철이 낮은 수요로 인한 적자를 못 이기고 결국 파산으로 향하고 있는 것은, 이 같은 우리나라 철도산업의 변화를 극적으로 보여주는 일이라고 할 수 있다.

 

한편 의정부 경전철이 안타까운 점은 애초에 잘못된 수요예측에 따라 건설을 시작한 것도 있지만, 개통 후에도 수요를 확보할 특단의 대책이 충분하게 시행되지 않은 것이다. 물론 2014년 말부터 수도권 통합요금제가 시행된 것은 큰 성과이지만 그 보다 더 폭넓고 심화된 대책이 필요했다고 본다.

 

개통 후 4년 반이 지난 의정부 경전철을 돌이켜보면서 아쉬웠던 것들은 다음과 같다.

 

첫째는 버스 노선이 제대로 조정되지 않은 것이다.

 

중전철 도시철도는 높은 수송력과 장거리 노선으로 인하여, 버스와 차별화가 확실히 되는 편이다. 서울의 경우에만 해도 신규 중전철이 개통되면, 겹치는 버스의 승객이 줄어 해당 노선이 자연스럽게 변하는 경우가 많았다.

 

모든 교통은 이동성과 접근성이라는 이율배반적인 두 가지 성질을 갖고 있다. 그런데 중전철은 이동성이 강하다. 따라서 버스는 이동성 기능을 알아서 포기하고 접근성을 높이거나, 전철과 다른 방향으로 노선을 조정하기도 한다. 이렇듯 중전철과 버스가 서로의 영역을 침범하지 않도록 자연스럽게 교통망이 재편된다.


 


그런데 경전철에서는 상황이 다르다. 경전철은 중전철에 비해서 노선이 짧아서 이동성 기능이 떨어진다. 그러다보니 경전철과 버스의 이동성이 비슷한 수준이 되고, 서로 간에 간섭이 심하게 발생한다.

 

승객 입장에서 중전철은 이동성이 확실하므로 선택할 이유가 있지만, 경전철은 버스와 이동성에서 별 차이도 없으니 굳이 접근성이 떨어지는 경전철을 선택할 이유가 없는 것이다. 여기에다가 민자사업으로 추진되는 바람에 경전철의 운임까지 높아지면 경전철의 수요에는 치명타가 된다.

 

결국 지자체가 중전철을 건설했다면 중전철과 버스가 알아서 역할분담을 할 것으로 기대할 수 있지만, 경전철을 건설했다면 반드시 버스노선을 조정해야 하는 것이다. 그렇게 하지 않고 버스노선을 그대로 두면, 경전철은 버스에게 필패(必敗)할 수밖에 없다.

 

애초에 짓지 않았으면 모를까 의정부 경전철이 이미 개통되었다면, 노선은 버스 쪽이 바꾸어야 한다. 철도의 노선은 시설물을 갖춘 하드웨어이지만, 버스 노선은 소프트웨어이다. 철도 노선을 바꾸려면 공사를 다시 해야 하지만, 버스 노선은 그럴 필요가 없다. 기껏해야 서류 작업과 안내체계 변경, 버스정보 시스템 변경 등이다. 버스 노선 변경에 돈이 아예 안 드는 것은 아니지만 비용과 노력, 공기(工期) 측면에서 철도 토목 공사와 비교할 바가 아니다.

 

하지만 버스 노선을 바꾸는 것은 의외로 상당히 어렵다. 특히 민영버스 체제에서는 더욱 그러하다. 버스 노선이 버스 회사의 사유재산으로 취급되고 있기 때문이다. 대중교통의 공공성 측면에서 이는 상당히 문제라고 볼 수 있다.

 

이 때문에 2004년 서울시를 시작으로 준공영제를 시행한 지자체도 있고, 일부에서는 아예 공영제를 하자는 주장도 있다. 하지만 버스에 대해서는 공무원들보다 버스회사들이 더 잘 안다는 말도 나오는 등 사회적으로 의견이 통일되어 있지는 않다.

 

어쨌든 의정부경전철이 개통된 이상, 의정부의 버스 노선은 경전철과 함께 중복하여 달리지 않도록 조정해야 했다. 또한 경전철 역 주변과 경전철 역을 연결하는 마을버스 같은 지선(支線) 노선을 늘려야 했다. 이 같은 지선노선은 그 수를 늘리고, 이미 있는 노선은 배차시간을 줄여야 했다.


 


아울러 의정부경전철은 승객을 회룡역으로 모아다가 수도권 전철 1호선과 7호선을 통해 서울로 가게 하는 역할을 하고 있으므로, 의정부시에서 바로 서울로 가는 버스를 줄여야 했다. 노선 수를 줄이거나 배차시간을 늘려야 했다. 그래야 의정부 경전철의 수요를 늘릴 수 있다.

 

그러나 의정부시에서는 이 같은 버스 노선 변경에 소홀했다. 서울로 가는 버스가 여전히 많이 존재한다. 그래서 사람들은 경전철이 개통된 후에도 여전히 버스를 이용하여 서울로 들어간다. 특히 버스로 수락산역에 가서 강남으로 갈 수 있는 7호선을 많이 탄다. 이 경우 환승을 한 번만 하면 된다. 만약 마을버스와 경전철을 탄다면, 경전철 역에서 한 번, 회룡역에서 또 한 번, 마지막으로 수락산역에서 또 한 번, 총 세 번 환승을 해야 한다. 이러니 사람들이 버스를 두고 경전철을 탈 리가 없다.

 

경전철 역까지 가는 것도 난관이다. 경전철은 중전철보다는 접근성이 높지만, 버스보다는 접근성이 떨어진다. 따라서 마을버스 같은 지선 기능 버스를 이용하여 경전철 역으로 가야 하는데, 이런 버스가 많지 않거나 배차시간이 길어서 의정부경전철을 이용하기가 어렵다. 그만큼 수요도 떨어진다. 이런 상황이 계속되어 왔으니 파산은 시간문제인 것이다.

 

중전철이면 몰라도 경전철에서는, 승객이 알아서 버스 대신 경전철을 이용할 것이라고 생각해서는 안 된다. 버스 노선을 적극적으로 조정하여 경전철을 이용할 수밖에 없도록 만들어야 한다.

 

그런데 이렇게 하면 당연히 반발이 튀어나온다. 경전철을 이용하면 환승횟수가 늘어나는 등 훨씬 불편한데 왜 경전철 이용을 강요하느냐는 것이다. 더구나 현재 경전철을 이용하면 추가 운임이 100원 더 붙는다. 그나마 수도권 통합요금제에 들어와서 그 정도이지, 2014년 통합요금제 이전에는 운임이 훨씬 비쌌다.

 

그럼에도 불구하고 승객을 의정부경전철로 유도해야 하는 이유는, 바로 의정부경전철이 전기를 사용하는 친환경 교통수단이기 때문이다. 버스가 아무리 청정연료인 압축천연가스를 쓴다고 해도 화석연료라는 근본적인 한계가 있다. 따라서 도시 내 녹색교통망 구축을 위해서는 승객을 의정부경전철로 유도하는 것이 명분을 갖고 있다.

 

철도 중심의 녹색교통망 구축은 모든 도시의 교통계획에 들어있는 공통 목표다. 그럼에도 불구하고 의정부시는 버스의 승객을 경전철로 유도하려는 노력이 부족했고, 결국 경전철 파산이라는 최악의 상황에 다다른 것이다.

 

의정부시의 시내버스가 민영제이기 때문에 버스 노선 조정이 어려운 것은 사실이다. 하지만 이것이 경전철 파산의 면죄부가 되지는 않는다. 이왕 경전철을 짓기로 했으면 버스노선을 조정할 각오를 해야 했었고, 버스노선을 바꿀 자신이 없다면 애초에 경전철을 짓지 말아야 했다.

 

버스노선을 그대로 두면 경전철이 망하는 것은 명약관화한 일이었다. 몰랐다면 무능한 것이고, 알았다면 무책임한 것이다.

 

정부도 책임을 피할 수 없다. 버스 노선을 그대로 뒀을 때 경전철이 파리 날릴게 뻔하다면, 사업계획을 승인할 때 버스노선 변경을 조건으로 붙여야 한다. 구체적이고 현실적인 버스노선 개편계획이 포함되어 있지 않으면 아예 도시철도 사업을 승인하지 말아야 한다.

 

경전철 개통과 버스노선 조정측면에서 좋은 사례는 작년에 개통된 인천도시철도 2호선이다. 시내버스 준공영제를 시행중인 인천시는 시민들의 큰 반발을 무릅쓰고 인천 2호선 개통에 맞추어 상당수 버스들의 노선 조정을 관철했다. 물론 개별 노선에서는 평가가 갈릴 수 있지만, 경전철 개통을 앞두고 경전철을 이용할 수밖에 없도록 버스노선을 바꾸는 것은 올바른 방향성을 보여주고 있다. 당장은 불편할 수 있겠지만, 장기적으로 지속가능한 대중교통체계를 위해서는 꼭 필요한 일이었다. 이 같은 의지와 추진력, 그리고 전략에 주목해야 한다.

 

이렇듯 경전철은 하나 짓는다고 끝이 아니라, 도시의 대중교통체계 전반을 함께 개편할 각오를 하고 시작해야 하는 것이다.

 

 

두 번째 아쉬운 점은 이 같은 상황을 극복하기 위해 교통경제에 기반을 둔 제도 개선에 소홀했던 점이다.

 

노선 조정이 어렵다는 것은 인정할 경우, 대안이 필요하다. 필자가 제시하는 것은 교통경제다. 자본주의 사회에서 인간의 행동을 변화시키는 것은 결국 돈밖에 없다.

 

전술한 바와 같이 현재 경전철보다 버스를 이용하는 게, 적은 환승횟수나 짧은 거리, 우회하지 않는 직선 방향 경로 등의 측면에서 유리한 상황이다. 한마디로 버스를 이용하면 더 편리하다.

 

그런데 문제는 경전철을 이용하면 더 불편한데도, 운임은 오히려 경전철이 더 높다는 점이다. 정상적인 시장(市場)이라면 고급의 물건이 더 비싸고 저급은 싸야 한다. 그런데 의정부경전철은 이것이 반대로 되어 있다. 경전철은 추가운임을 100원 더 내야 하고, 우회하는 경로 때문에 운행거리가 길어진다. 거리비례제에서는 길이가 길어지면 운임이 올라간다.


 


이러면 승객들을 경전철로 끌어들일 수 없고, 경전철 수요 증대를 통한 녹색교통 활성화도 요원한 일이 된다.

 

따라서 여기에 교통경제를 적용하면 경전철을 이용한 경로의 운임버스를 이용한 경로의 운임보다 낮아지게 해야 한다. 이러한 요금이 되도록 요금체계를 고쳐야 한다. 또한 이 과정에서는 보조금 제도를 활용할 수 있다. 경전철에게 보조금을 더 주는 방식도 가능하고, 버스의 보조금을 줄이고 그만큼 경전철의 보조금을 늘릴 수도 있다. 일종의 보너스-맬러스(Bonus-Malus) 방식이다.

 

왜 민간사인 경전철에 보조금을 주는가, 특혜이다, 비리가 있다는 식의 주장이 나올 수도 있지만, 버스도 민간사업자인 것은 똑같다. 오히려 경전철은 녹색교통이라는 점에서 보조금을 받을 명분이 충분하다. 지금 국내에서 녹색교통에 보조금을 지급하는 사례는 전기자동차 구입보조금이나 친환경 자동차 감세를 비롯하여 많이 찾아볼 수 있다.

 

이렇게 하여 경전철은 비록 불편하지만 운임을 저렴하게 하고, 버스는 편리한 만큼 운임을 높인다면 서로간의 균형이 가능하고 공정한 경쟁이 가능해진다. 그만큼 경전철의 수요증대도 기대할 수 있다. 경전철 수요증대는 경전철의 경영정상화와 도시의 녹색교통체계 구축에 기여한다. 선순환의 시발점이 될 수 있는 것이다.

 

그럼에도 불구하고 이것이 안 되고 있는 이유는, 현재 수도권의 대중교통의 요금체계가 매우 경직되어 있기 때문이다. 경전철을 이용한 관계로 불편한 환승횟수가 늘어난 만큼 운임을 깎아주는 것이 경제적으로 맞는 것인데, 지금의 수도권 통합요금제는 이를 반영할 수 없다.

 

일단 수도권 통합요금제 자체가 서울시와 인천시, 경기도 31개 시군에 공통되게 적용되고 있어서, 지자체가 자기 사정에 맞는 요금체계를 도입하는 게 어렵다. 또한 지하철과 버스의 임률이 동일하여 시스템간의 차이를 반영하기 어렵다. 기껏 가능한 것이 신분당선같은 일부 민자철도에서 사용하는 기본요금 추가 수수방식인데 이 정도로는 유연성이 부족하다.

 

그래서 필자는 차제에 수도권 전체의 대중교통 요금체계부터 손볼 필요가 있다고 본다. 경기도 31개 시군이 자기 지자체 사정에 맞는 요금체계를 도입할 수 있도록, ‘경전철 이용한 경로같이 특별히 우대할 필요가 있는 경로에 대해 요금 차이를 둘 수 있도록, 그러면서도 무료환승이라는 큰 틀은 해치지 않는, 밑바닥부터 새로운 요금체계가 필요하다.

    

 

 

마지막으로, 위탁운영체계에 대한 아쉬움도 있다.

 

의정부경전철은 타 노선에 비해 유난히 운행중단에 많이 시달렸다. 특히 눈이 오면 멈추는 경우가 잦아, 철도의 기본인 신뢰성을 보여주지 못하며 이미지를 구겼다. 이는 애초에 국내 사정에 적합하지 않은 모델을 들여온 게 원인일 수 있다.

 

철도라는 게 의외로 지역성이 많이 드러나는 시스템이다. 타 지역 출신의 시스템을 도입할 때는 해당 지역에서 문제가 없는지 충분한 검증이 필요하다. 지하 없이 전 구간 고가이면서 눈이 많이 온다면 고무차륜과 제3궤도 시스템 도입에 더 많은 검토가 필요하다.

 

특히 이런 문제는 도시철도의 위수탁 운영이 일반화된 요즘 더 문제가 될 수 있다. 프랑스의 베올리아 트랜스포트가 운영을 맡은 2009년 서울지하철 9호선 개통 이후로, 도시철도의 운영을 타 회사에 위탁하는 것이 자연스럽게 되었다. 그런데 이렇게 위수탁 운영을 할 경우, 계약 당시에는 발견되지 못한 문제점이 나중에 크게 문제가 될 수 있다.

 

이런 경우 책임 소재가 모호해지고 분쟁이 생길 수 있다. 꼭 분쟁이 아니더라도 연관된 기관이 많아 의사결정에 많은 시간이 걸릴 수 있다. 의정부 경전철의 잦은 운행중단만 해도 애초에 시스템에 대한 충분한 검토와 분석을 통해 계약을 맺었다면 사후처리가 더 효율화되지 않았을까 하는 아쉬움이 있다. 그나마 개통후 4년이 넘은 지금은 운행이 상당히 안정화되어 다행이다.

 

이러한 문제를 개선하기 위해서는 애초에 도시철도 위수탁 운영의 계약 제도를 개선하고, 보다 표준화된 방향으로 나아가는 것이 필요하다. 의정부경전철의 운행중단이 많이 줄어들은 것은 그동안 여러 가지 시스템 보완작업을 계속 해왔기 때문이다. 그런데 이런 작업에는 모두 돈이 든다. 돈이 드는 곳에는 항상 책임소재가 뒤따른다.

 

외부인 입장에서는 모르긴 해도, 아마 내부적으로는 이 같은 비용 분담에 대해 갈등이 많았으리라고 짐작된다. 현대 시대에 이 같은 소모적 논쟁으로 의사결정이 느려지면 손해는 결국 시민들이 입을 수밖에 없다.

 

앞으로도 우리나라에서 도시철도 운영의 위수탁 계약은 계속 이어질 수밖에 없기 때문에, 위수탁 운영에 대한 사례를 수집하고 계약 당사자 모두가 만족할 수 있는 더 나아진 계약 제도로의 점진적인 발전을 계속해야 할 것이다. 특히 개통부터 파산까지라는 극적인 변화를 모두 겪고 있는 의정부경전철의 사례는 연구 가치가 높다.

    

 

 

이번 의정부경전철 사태에서 가장 중요한 것은 절대 운영중단이 있어서는 안 된다는 것이다. 인터넷 댓글을 보면 지금이라도 사업을 접고, 철거를 하라는 등의 강경 발언들을 볼 수 있다. 하지만 이 같은 격앙된 반응은 문제 해결에 도움이 되지 않는다.

 

철거도 비용이 들며, 금방 이루어지는 것도 아니다. 고령화가 극심한 일본에서는 수요가 저조한 도시철도가 폐선되는 사례도 간혹 있으나, 이는 매우 극단적인 경우이다. 우리나라와 의정부시가 그 정도 상황이라고 생각하지는 않는다. 사업자가 파산이 되더라도 열차 운행은 계속되어야 한다.

 

하지만 역시 중요한 것은 의정부시의 책임감이다. 누가 지으라고 강요한 것도 아니고, 의정부시가 스스로 결정하여 건설을 한 것이다.

 

특히 중요한 것은 의정부 경전철을 만병통치약으로 보지 말아야 한다는 것이다. 경전철은 도시교통을 구성하는 하나의 수단’(mode)에 불과하다. 타 교통수단과 균형을 이루지 못하면 전체 교통체계를 부실하게 만든다. 경전철이 하나 생겼다고 교통문제가 일거에 해결되는 것은 절대 아니다. 하지만 그렇다고 경전철이 도시교통에서 아무 역할도 못하는 것도 아니다.

 

중요한 것은 타 교통수단과 노선을 조정하고, 운임체계를 조절하여 승객의 행동변화를 이끌어내야 한다는 것이다. 이를 통해 대중교통 전체의 수단분담율을 높이고, 특히 녹색교통인 경전철의 분담율을 높여야 비로소 성공하는 도시교통체계가 되는 것이다.


 


지금까지 의정부 경전철은 이와 같은 인식이 부족했다. 그 결과 파산에 이르렀다.

 

하지만 끝은 새로운 시작이 될 수 있다. 이번 일을 계기로 모든 의정부 경전철들의 관계자들이 대오각성한다면 새로운 기회가 될 수도 있다. 의정부시 도시교통에서 경전철의 가치는 아직 살아있다. 이를 잘 살리는 것이 의정부시에게 주어진 중대한 과제다.*

 

 

 

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